戰國秦漢農官制度研究(4)

  來源: 歷史千年

三　卓有成效的農業管理體系  
　　由政府設置專職官員以督課農桑是國家重農思想的又一體現。先秦時以后稷爲農官，屬官有農師、農正等。戰國時代與農相關的國家兩大財政機構創設有：秦、趙兩國的『內史』和韓國的『少府』、秦國的『少內』等機構。它們分別負責田地租稅徵收，以供官吏俸祿及政府日常開支；山川、關市之稅，以給天子、宗室享用。秦代國家農官，名爲治粟內史。漢初因之。景帝時更名大農令，武帝時爲大司農，東漢沿用。  
　　秦、漢大司農位列九卿，爲國家農業管理最高行政長官，舉凡國家錢穀租稅收支均歸其掌管。大司農之下有兩丞，是輔佐大司農的長官。大司農屬官，有太倉令丞掌京師積穀。秦律中資料表明，咸陽以國都所在糧倉規模宏大，『十萬石一積』。漢初治未央宮時即設立太倉，以確保京師供給。均輸、平準令丞，負責各地貢物的管理、運輸和平抑物價問題。都內令丞，爲大司農屬下掌管財貨之官。籍田令丞，負責籍田之禮、粢盛之供，以示天子重農。鹽鐵乃百姓生活、生產之必需，故秦、漢大司農屬官有斡官、鐵市長丞，專管鹽鐵諸事。秦、漢鐵農具普遍使用，國家實行鹽鐵官營，民間鐵器多仰給予於官府，鐵市長丞當爲管理鐵器買賣之官。  
　　大司農在地方的屬官，有大司農部丞。【漢書・食貨志】謂，桑弘羊『請置大農部丞數十人，分部主郡國，各往往置均輸、鹽鐵官』。【漢書・平帝紀】明確大司農部丞職責，『人部一州，勸課農桑』；郡國諸倉，掌管中央在地方倉貯。除國家撥付外，郡國不得擅自使用。規定權限以外的開倉賑給，應奏請上報，待批准後執行；郡國農監，地方監督農業之官，或稱農官。從文獻記載和印文、封泥資料看，一類農監以負責地域農事命名，若『代郡農長』、『梁甾農長』、『隴前農丞』等；另一類則以專任某一方面任務而差遣，如『稻農左長』、『稻田使者』、『官田丞』、『都田』等[1](p175)；郡國都水，【後漢書・百官志】云：『有水池及魚利多者置水官，主平水，收漁稅』；爲了管理郡國公田、邊郡屯墾，還設置有搜粟都尉、農都尉、屬國農都尉、護田校尉、屯田校尉、渠利田官、北假田官、辛馬田官、候農令、守農令、勸農掾等官職。其中以趙過任搜粟都尉最爲著稱。『過能爲代田』，『其耕耘下種田器皆有巧便』，武帝使過教田太常、三輔，『又教邊郡及居延城，是後邊城、河東、弘農、三輔、太常民皆便代田，用力少而得谷多』[7]（【食貨志】）。【管子・君臣篇】有『以事爲正』的吏嗇夫，或爲農官系統的基層官吏。雲夢秦簡中所提嗇夫多爲吏嗇夫，如田嗇夫、倉嗇夫、庫嗇夫、司空嗇夫、苑嗇夫、皂嗇夫、采山嗇夫、漆園嗇夫、衡石嗇夫等。這類官嗇夫在漢仍存，記入文獻者有虎圈嗇夫、市嗇夫等。  
　　除大司農外，據【漢書・食貨志】記載，水衡、少府、太僕諸卿因管轄領域大多與農業生產有著比較密切的關係，亦往往『各置農官』。太僕掌輿馬、主馬政。據【通典・職官七】云，秦邊郡置『六牧師令』，建立官營畜牧業基地，其下轄牧場稱牧師苑。秦國御廄，見於文獻者有『中廄』、『外廄』；見諸雲夢秦簡【廄苑律】者有『大廄』、『宮廄』。20世紀70年代中葉，陝西省秦俑考古隊在始皇陵封土東側的上焦村西馬廄坑陶器刻辭中發現『左廄』、『小廄』名稱。除御廄外，秦地方亦有廄。秦簡有『廄嗇夫』一職，【秦會要訂補】謂秦『縣有廄騶』[5](p180)。西漢初，皇室僅有『廄馬百餘區』[7]（【貢禹傳】），『自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車』。漢武帝以後畜牧業迅速發展，據【漢舊儀】記載，『太僕牧師諸苑三十六所，分布北邊、西邊，以郎爲苑監，官奴婢三萬人，分養馬三十萬頭。擇取教習，給六廄。牛羊無數，以給犧牲』；出現了『眾庶街巷有馬，阡陌之間成群』的繁盛局面。秦漢畜牧業以養馬業爲基幹，同時兼牧牛、羊、驢、騾、橐駝等。【漢書・百官公卿表】太僕屬有『牧橐』令丞者，即以牧養駱駝爲主。西漢武帝時，郡縣沒入及無主田地增多，太僕屬官除廄、苑令丞外亦專設農官，經營農業，以供飼料、芻稿。東漢政治、經濟重心稍稍東移，馬政作用削弱，太僕屬官多有削減。秦、西漢『天子六廄』，至東漢光武帝時『中興省約，但置一廄』[4]（【百官志】）。  
　　少府，秦官，主山澤陂池之稅以供王之私用。據【漢書・王嘉傳】，少府和水衡所管帝室財政相加甚至多於大司農都內藏錢。桓譚【新論】謂漢定以來，『少府所領園地作務』收入達83萬，超過國家一年財稅收入一倍以上。西漢時少府機構之大在諸卿中居第一位。少府屬官中有都水、均官長丞，雖以山水、市易稅收爲主，但仍組織生產建設，以開闢稅源增加收入。近年來考古工作者在安徽壽縣芍陂遺址發掘『都水官』鐵器，證明它是官府主持修復的水利灌溉工程。少府所管上林苑及其他池、澤、宮、囿，除遊樂功能外亦兼事生產。長平大戰以後秦國虛民飢，應侯請發五苑之草著、蔬菜、橡果、棗栗以活民[5]（【外儲說右下】），可見苑囿所產果蔬數量之巨。漢武帝拜卜式爲郎牧羊上林中，『羊肥息』[6]（【平準書】）。【史記・大宛列傳】載『馬嗜苜蓿，漢使取其實來，於是天子始種苜蓿，蒲陶肥饒地。及天馬多，外國使來眾，則離宮別觀旁盡種蒲陶，苜蓿極望』，苑囿畜牧經營亦盛。兩漢時期多有貸、假、賜苑池官田於民的記載，一方面緩解了土地矛盾，另一方面也增加了皇室和國家收入。這些土地有相當一部分屬少府管轄農地。少府財政主供帝室私用，但由於收入豐饒，羨餘仍常用來補充國用。漢武帝時，『爲伐胡故，盛養馬，馬之往來食長安者數萬匹。卒掌者關中不足，乃調旁近郡。而胡降者數萬人皆得厚賞，衣食仰給縣官，縣官不給，天子乃損膳，解乘輿駟，出御府禁藏以贍之』[7]（【食貨志下】）。水旱、饑饉賑恤費用本應由大司農負擔，【漢書・食貨志】謂天子『損膳省用，出禁錢以振元元』，所用當爲少府禁錢。漢宣帝神爵元年羌人反叛，『大司農錢盡，乃以少府禁錢續之』[7]（【食貨志下】）。從漢武帝時始，鹽鐵之利歸大司農，少府財政收入爲之一降。少府所屬農業經營項目，也可能轉屬大司農或郡國管理，以便理順關係。到東漢時，山澤陂池之稅改屬司農，考工轉屬太僕，都水屬郡國。少府卿管理宮室雜務，基本上就不再從事生產經營了。