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来源: 历史千年 三 卓有成效的农业管理体系
由政府设置专职官员以督课农桑是国家重农思想的又一体现。先秦时以后稷为农官，属官有农师、农正等。战国时代与农相关的国家两大财政机构创设有：秦、赵两国的“内史”和韩国的“少府”、秦国的“少内”等机构。它们分别负责田地租税征收，以供官吏俸禄及政府日常开支；山川、关市之税，以给天子、宗室享用。秦代国家农官，名为治粟内史。汉初因之。景帝时更名大农令，武帝时为大司农，东汉沿用。
秦、汉大司农位列九卿，为国家农业管理最高行政长官，举凡国家钱谷租税收支均归其掌管。大司农之下有两丞，是辅佐大司农的长官。大司农属官，有太仓令丞掌京师积谷。秦律中资料表明，咸阳以国都所在粮仓规模宏大，“十万石一积”。汉初治未央宫时即设立太仓，以确保京师供给。均输、平准令丞，负责各地贡物的管理、运输和平抑物价问题。都内令丞，为大司农属下掌管财货之官。籍田令丞，负责籍田之礼、粢盛之供，以示天子重农。盐铁乃百姓生活、生产之必需，故秦、汉大司农属官有斡官、铁市长丞，专管盐铁诸事。秦、汉铁农具普遍使用，国家实行盐铁官营，民间铁器多仰给予于官府，铁市长丞当为管理铁器买卖之官。
大司农在地方的属官，有大司农部丞。《汉书・食货志》谓，桑弘羊“请置大农部丞数十人，分部主郡国，各往往置均输、盐铁官”。《汉书・平帝纪》明确大司农部丞职责，“人部一州，劝课农桑”；郡国诸仓，掌管中央在地方仓贮。除国家拨付外，郡国不得擅自使用。规定权限以外的开仓赈给，应奏请上报，待批准后执行；郡国农监，地方监督农业之官，或称农官。从文献记载和印文、封泥资料看，一类农监以负责地域农事命名，若“代郡农长”、“梁甾农长”、“陇前农丞”等；另一类则以专任某一方面任务而差遣，如“稻农左长”、“稻田使者”、“官田丞”、“都田”等[1](p175)；郡国都水，《后汉书・百官志》云：“有水池及鱼利多者置水官，主平水，收渔税”；为了管理郡国公田、边郡屯垦，还设置有搜粟都尉、农都尉、属国农都尉、护田校尉、屯田校尉、渠利田官、北假田官、辛马田官、候农令、守农令、劝农掾等官职。其中以赵过任搜粟都尉最为著称。“过能为代田”，“其耕耘下种田器皆有巧便”，武帝使过教田太常、三辅，“又教边郡及居延城，是后边城、河东、弘农、三辅、太常民皆便代田，用力少而得谷多”[7]（《食货志》）。《管子・君臣篇》有“以事为正”的吏啬夫，或为农官系统的基层官吏。云梦秦简中所提啬夫多为吏啬夫，如田啬夫、仓啬夫、库啬夫、司空啬夫、苑啬夫、皂啬夫、采山啬夫、漆园啬夫、衡石啬夫等。这类官啬夫在汉仍存，记入文献者有虎圈啬夫、市啬夫等。
除大司农外，据《汉书・食货志》记载，水衡、少府、太仆诸卿因管辖领域大多与农业生产有着比较密切的关系，亦往往“各置农官”。太仆掌舆马、主马政。据《通典・职官七》云，秦边郡置“六牧师令”，建立官营畜牧业基地，其下辖牧场称牧师苑。秦国御厩，见于文献者有“中厩”、“外厩”；见诸云梦秦简《厩苑律》者有“大厩”、“宫厩”。20世纪70年代中叶，陕西省秦俑考古队在始皇陵封土东侧的上焦村西马厩坑陶器刻辞中发现“左厩”、“小厩”名称。除御厩外，秦地方亦有厩。秦简有“厩啬夫”一职，《秦会要订补》谓秦“县有厩驺”[5](p180)。西汉初，皇室仅有“厩马百余区”[7]（《贡禹传》），“自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车”。汉武帝以后畜牧业迅速发展，据《汉旧仪》记载，“太仆牧师诸苑三十六所，分布北边、西边，以郎为苑监，官奴婢三万人，分养马三十万头。择取教习，给六厩。牛羊无数，以给牺牲”；出现了“众庶街巷有马，阡陌之间成群”的繁盛局面。秦汉畜牧业以养马业为基干，同时兼牧牛、羊、驴、骡、橐驼等。《汉书・百官公卿表》太仆属有“牧橐”令丞者，即以牧养骆驼为主。西汉武帝时，郡县没入及无主田地增多，太仆属官除厩、苑令丞外亦专设农官，经营农业，以供饲料、刍稿。东汉政治、经济重心稍稍东移，马政作用削弱，太仆属官多有削减。秦、西汉“天子六厩”，至东汉光武帝时“中兴省约，但置一厩”[4]（《百官志》）。
少府，秦官，主山泽陂池之税以供王之私用。据《汉书・王嘉传》，少府和水衡所管帝室财政相加甚至多于大司农都内藏钱。桓谭《新论》谓汉定以来，“少府所领园地作务”收入达83万，超过国家一年财税收入一倍以上。西汉时少府机构之大在诸卿中居第一位。少府属官中有都水、均官长丞，虽以山水、市易税收为主，但仍组织生产建设，以开辟税源增加收入。近年来考古工作者在安徽寿县芍陂遗址发掘“都水官”铁器，证明它是官府主持修复的水利灌溉工程。少府所管上林苑及其他池、泽、宫、囿，除游乐功能外亦兼事生产。长平大战以后秦国虚民饥，应侯请发五苑之草著、蔬菜、橡果、枣栗以活民[5]（《外储说右下》），可见苑囿所产果蔬数量之巨。汉武帝拜卜式为郎牧羊上林中，“羊肥息”[6]（《平准书》）。《史记・大宛列传》载“马嗜苜蓿，汉使取其实来，于是天子始种苜蓿，蒲陶肥饶地。及天马多，外国使来众，则离宫别观旁尽种蒲陶，苜蓿极望”，苑囿畜牧经营亦盛。两汉时期多有贷、假、赐苑池官田于民的记载，一方面缓解了土地矛盾，另一方面也增加了皇室和国家收入。这些土地有相当一部分属少府管辖农地。少府财政主供帝室私用，但由于收入丰饶，羡余仍常用来补充国用。汉武帝时，“为伐胡故，盛养马，马之往来食长安者数万匹。卒掌者关中不足，乃调旁近郡。而胡降者数万人皆得厚赏，衣食仰给县官，县官不给，天子乃损膳，解乘舆驷，出御府禁藏以赡之”[7]（《食货志下》）。水旱、饥馑赈恤费用本应由大司农负担，《汉书・食货志》谓天子“损膳省用，出禁钱以振元元”，所用当为少府禁钱。汉宣帝神爵元年羌人反叛，“大司农钱尽，乃以少府禁钱续之”[7]（《食货志下》）。从汉武帝时始，盐铁之利归大司农，少府财政收入为之一降。少府所属农业经营项目，也可能转属大司农或郡国管理，以便理顺关系。到东汉时，山泽陂池之税改属司农，考工转属太仆，都水属郡国。少府卿管理宫室杂务，基本上就不再从事生产经营了。 |
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