万昌华：论郡县制度的嬗变与实质

原载于 《齐鲁学刊》    收稿日期：2001-04-22
作者简介：万昌华(1956)，男，山东泰安人，泰山学院政史系副教授。

摘要：郡县制自秦代实行以来在名称上有诸多变化，两汉至隋代地方行政上曾实行州县制，唐代实行道县制，宋代实行路县制，元代以来实行行省制，但是，该制度的主旨未有变化。它一直体现的是加强中央集权及专制君主对地方的完全控制。

关键字：郡县制；嬗变；中央集权

中国秦代以来社会的最主要特点之一是在地方行政建制上实行旨在加强中央集权的郡县制。其间郡县制有某些形式、名称和内容的变化，但它的指规未变。已故著名学者王亚南在分析了秦王朝的各项政治制度后指出，其中最基本的措施，则是！天下皆为郡县，子弟无尺土之封。因为有了这一项根本决定，任何贵族就没有！食土子民的权能。经济政治大权集中于一身，他就有无上的富、无上的贵、无上的尊严！朕即国家；他的命令就成为制、成为诏了；而分受其治权的大小官僚，就得仰承鼻息，用命受上赏，不用命受显戮了。[1](P57)所论极是。同样，秦代以后各王朝所实行的变异郡县制主旨亦是在于使最高统治者有无上的富、无上的贵、无上的尊严，在于使最高统治者达到朕即国家的境界。考察郡县制嬗变的历史，探讨其实质及影响，对于我们今天争取现代化的事业不无裨益。

一、从郡县制到道县制

从秦代到唐代，郡县制度经历了由郡县制到郡国制、州县制，再到道县制的变化。

公元前221年，秦始皇接受李斯的建议，在武力夺来的广袤土地上普遍建立郡县，形成了一套世界上其他各国都不能比拟的极严密的地方行政统治机构。然而，郡县制对于专制统治者个人来说也有不利的一面。异姓的地方官吏多数是些看风使舵的势利之徒，他们往往在王朝危难之时为自己着想，不全力去拱卫濒危主子的社稷。于是，汉高祖刘邦夺得天下后便实行了郡县与封国并举的做法。如《西汉会要》作者徐天麟所说：汉祖龙兴，取周秦之制而兼用之，其亦有意于矫前世之弊矣。但是，西汉的封国制与传统的分封制不同，受封的侯王本人无权任命自己的主要行政官员。他们只有享用域内租税的权利而无行政全权，这种制度可以称作郡国制。总之，西汉只是对郡县制进行了微调，没有根本变更地方行政为专制君主权力之导体的实质。西汉各侯国的权力较大，但以后制定了《酌金律》，又相继实行《推恩令》、《左官律》、《附益法》等，以削弱侯国势力，到汉武帝刘彻时，侯国已是名存实亡。

从东汉到隋唐，郡县制一直在实行，同时也有变化。变化之一是东汉、魏晋南北朝和唐代中后期曾实行三级地方行政制，之二是一级地方行政区划改称州或道。

东汉、魏晋南北朝的地方行政制度可以称作州县制。它源自于西汉武帝时的13州部。元封五年(前106)，武帝把全国划分为13个监察区域，每州部设有刺史一人，为监督地方的专职监察官。刺史没有固定治所，每年八月出巡所部郡国，称为行部。

刺史以六条问事，其秩位不高，但出刺时代表中央，可以监察二千石和王国的相，也可以监督诸侯王，起到了以卑监尊的作用。由于刺史是专制统治者的特殊官吏，所以特别被倚重。西汉成帝时被升格为两千石，东汉时又成了最高地方行政长官。黄巾起义爆发后，刺史典领郡兵进行镇压，为进一步提高地位，曾改称州牧，同时加监军、将军名号。

东汉的州行政组织由刺史及其属官别驾、治中、都官，以及主簿、门亭长、功曹书佐、律令师等组成，有相当规模。魏晋时期分工更加细密，进一步发展成了三个支系。一是别驾，主吏及选举事，同时还分掌诸曹，兵、贼、仓、户、水、铠之属[2](卷40《百官志》)，其任居刺史之半[3](卷263引《庾亮答郭逊书》)；二是治中，主众曹文书事[2](卷40《百官志》)，统领州府机关诸曹的文书，与别驾构成相互制衡之势；三是主簿，主管刺史的节杖文书，内传外宣，为喉舌耳目，统领门亭长、录事、记室等文秘承送机构。

三个支系各有所属吏员，既有一定的分工，又相互制约。

总之，自东汉至西晋时期加将军名号(或位如八公者)而又将兵的州刺史都可以开府，刺史府中一般都设长史、司马和东、西、户、贼、兵铠、士、营军、刺奸、帐下督等曹掾史，以及主簿、阁下记室、记室、舍人、门令史等属官[4](卷24职官志》)。这些官吏都是依辅佐、政务和文书的三大块分工而设置的。北朝刺史不但置府，而且有法定的刺史府属和州属官佐吏员数额。

相对而言，东汉以来郡行政呈弱化趋势。东汉时省诸郡都尉，并职太守[5](卷28《百官志》)，这样郡的主要长官就只有太守1人了。该制度为魏晋南北朝所因循，只是封国的长官改为内史，职权地位与太守相同。从州郡县的数目比例上也可看出该时期郡行政呈弱化的趋势。举例来说，北魏的辖区主要在北方，却有郡519；南朝的陈居地最小，也有郡166。当时北魏有县1352，南朝陈有县600，每郡分别管辖的县数才二、三个，而当时北魏有州111、陈有州64，它们完全能担当起统辖属县的任务。由此看来，郡级行政的存在就纯是多余的了。

有鉴于此，唐王朝建立后相当长的一段时间里不再设郡，改为州县两级地方行政制。最多时，唐有州(府)385、县1573，每州平均辖县4至5个。与前代大体相同，也是州县分等。根据人口多寡、辖境大小、地位轻重及经济发展水准高低，划分为各种等级，州有四辅、六雄、十望、十紧，及上、中、下之差，县有赤、畿、望、紧、上、中、下七等之差[6](《职官典》)。与此同时，唐代在首都或陪都有府的建置。

如玄宗开元元年(713)改雍州为京兆府，洛州为河南府，并州为太原府。府的长官称牧，由亲王挂名遥领，实际主持政务的是尹。其职掌与诸州相同，只是规格略高而已。

地方历来被最高统治者视为其王朝和身家性命之所系。有作为的统治者者更是如此。唐太宗李世民曾深有感触地对臣下说：朕居深宫之中，视听不能及远，所委唯都督、刺史。此辈实理乱所系，尤须得人。[7](卷3《论择官》)贞观十年(636)，唐太宗为了加强对地方的控制，依据地理形势，划全国为10道，不时派黜陟使、巡察使等官员对州县官员进行监察。

玄宗开元二十一年(733)，改10道为15道，进一步严密了监察区的划分。唐代中期以后，道逐渐由监察区演变成了地方一级行政区，道的长官节度使也逐渐变成了常驻地方的行政长官。节度使独揽地方大权，以道领州统县，因此可以称之为道县制。与汉代的州有相同之处，唐代的道也是由监察区演变为行政区的。但二者亦有不同。唐代的道是监察区加军事驻防区，双重职能决定了其有更大的独立性，以致于号令自出，以相侵击，虏其将帅，并其土地，天子熟识不知所为，反为和解之[8](卷50《兵志》)。与东汉后期的州非常相似的是，唐中期以后各道很快也成了割据一方的政治势力。本想通过设监察区由委以重权的亲信近臣去制守宰以达到江山永固之目的，但结果却适得其反。后来的统治者们不得不去采用更新的方法了。

二、由路县制到行省制

从宋代到清代是中国地方行政由路县制改为行省制，以及行省制进一步细密化的时期。这一时期中国地方行政的主要特点是，与中央行政的畸形集权成反向，最高专制统治者特别重视地方权力的制衡与分割。

北宋初期一段时间内地方行政为州县两级制。

与州同级的是府、军、监。府是皇帝即位前居住或任职的州以及京都、陪都所在地，军是冲要之地。全盛时宋有州254，京府4，普通府30，监63；有县1234。

惩唐、五代藩镇之祸，宋代建立后收回了节度使的兵权，由中央直接统领府、州、军、监。其主要长官分别是知府事、知州事、知监事、知军事，副长官为通判。规定，凡正长官批发的公事，要经过通判签议连署，方许行下，有意造成正副职之间的相互监督和牵制，以防止府、州、军、监的军政大权归于一人。一级地方行政区总数多达300多个，全由中央直接统领是不可能的，所以在太宗至道三年(997)，于府州之上增加路一级行政单位。初期全国分为15路，以后又有增加，最多时达26路。在路设经略安抚司、提点刑狱司、提举常平司和转运使司四个互不辖属的行政机构，长官分别为经略安抚使、提点刑狱使、提举常平使和转运使，分别掌管路的行政、司法、赈灾及财赋之权。四者互不统属而又互相监督，皆听命于皇帝。诸司还有副使和判官为佐贰，彼此之间也是相互制约的关系。

此外，根据政治、经济、军事的需要，宋代在某些路中还设有招讨使、招抚使、抚谕使、镇抚使及提举茶马司、提举市舶司、提举坑冶司、提举茶盐司等。

这些官职或机构的长官有的由本路四司长官兼任，有的则由朝廷另行派遣。另行派遣的官员与四司没有统属关系，因此，地方的行政、财政、民事、司法和人事权互不相属，权力都集中到了中央。这种主要着眼于相互牵制的做法，必然造成官无专职、人无专责、办事效率低下、人浮于事等弊端。然而，专制统治者是不考虑这些的。因为，他们首先要的是个人的利益，在此前提下，一切的行政成本和社会代价都是可以忽略不计的。

与宋代相比，元代地方行政制度的改动更大。

在宋代实行的路县制之外加了行省，实行行省、路、府(州)、县四级地方行政制。行省是行中书省的简称，是元代地方上的最高行政建置。

元代建立行省旨在惩宋之地方权力过于分散、不利于中央对地方实行有力控制之弊。不管从名称看，还是从内容和外在形式看，元代的行省制都是体现的中央进一步加强对地方控制的主旨，是原来郡县制的发展。同时也增加了许多原来郡县制不曾有的内容。这些内容包括：

第一、行省从名到实都是中央的派驻机构。与郡县制的形成有相似之处，行省制也是导源于统治者对地方直接的和军事的控制。但二者不论从名分上讲还是从内容上讲都有区别了。原来的郡，其长官为郡守，是个人代别人守一方之土。一个地方在很大程度上只有一个头。现在不同了，行省是中央中书省之派出机构，它突出的是一个建制完整的行政班子，而不再只是一人凌驾于他人之上的地方行政长官一个人。据考查，中国最早将中央机构行省的分支设在地方的是隋代，当时叫行台尚书省，目的是加强对重要地区的控制，或者是为了协调对外军事行动。也是由亲王显贵担任第一把手。只是，隋代设省的地区有限，并且没有常置[9]。元世祖进入中原后建立行省的情形有与隋代有相似之处，也是为了便于用兵和进一步加强对地方的控制，以中书省分驻地方，以便直接处理军政事务。与隋代不同的是，元代的行中书省不曾裁撤，由中央的派驻机构进一步演变成了一级地方行政机关。

第二、行省有意分割人文和自然地理区域，便利了对地方的进一步控制。有学者指出，秦汉设郡大致都是以现专区一级范围的古文化古国为基础的[10](P144)；也有人指出，从战国到宋代，中国的一级地方行政区都是以自然环境划定的。这都有道理，都与实际相符。但元代实行行省后这种情况不再。

元统治者于社会经济发展和人民的生活生计不顾，人为地割裂人文和自然地理疆界，造成了地区之间不同地形、不同气候、不同人群相互犬牙交错的局面，以收相互牵制和化险为夷、易于统治之功。

第三、行省的区域面积和数目就有利于中央集权统治而言更合理更适中了。中央集权之下，秦代置40余郡还可以，汉有郡国百余已显较多，到宋代有300余州，已明显统领困难了。区划变少后有中央便于掌握的有利一面，所以元代只设十行省。据元史》地理志序，以后它的行省有增加，但增加也不多，大概只有征东一省。明清两代继承了这一做法。

明代在全国只设立了13布政使司，清代较明的疆域要大，但前期本部也只分为18行省。

元代创立的行省制被后来的明清两代统治者所继承，同时亦有发展。继承的方面是区域划分方法暨名称，发展的方面主要是同时使用了宋代的地方超度分权制，以及汉唐以来的派员分巡制度，以达到分割地方行政主管的权力，对地方绝对控制之目的。

明太祖朱元璋废行省后实行了大体与宋相似的一级地方行政制度，叫做三司制。在省一级由承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司三个机构分掌一省的行政民事、监察司法和军事行政，长官分别是承宣布政使、提刑按察使和都指挥使。这样将权力一分为三，一区之内就没有任何一个部门或官员能单独裁断全域性的大政了。遇有重大问题，要由三司议奏，听候皇帝批复。三司之间虽有具体的分工，但主要是为了加强它们之间的相互监督和牵制。

布政使司的职权与原来的行中书省有了很大不同，其内部机构和属官也作了较大改动。原有的平章政事、左右丞等重要僚佐的职位都取消了。布政使司已经不再是一个统帅全省全面工作的领导机关，如其名称中所讲到的，而降为一个仅负责上承下宣的行政部门。它只能根据朝廷的指示管理一些属于民政和财政方面的工作，诸如稽核户口、征调赋役、督促生产、兴办水利、兴建学校，以及督促州县官员完成上述工作等。但是，明代改行中书省为承宣布政使司等三司后，地方政权对基层的管理控制却较前更细密更严格了。布政使司在其以下增设了一些新的事业性机构或官吏，如经历司、照磨所、理问所、司狱司、库大使、仓大使、保泉局、杂造局、织染局等。有时还派遣布政使司内的参政、参议等官员在各地分守，负责处理某一地区的有关事务，还可以委派一定的官员负责某项专门任务，如督粮道、督册道、屯田道、清军道、驿传道、水利道等。总之，布政使司虽然在权力上较行中书省大大降低了，但在职责上却专一而深入了。

明代的做法基本上被清代所沿袭。只是由于军制特殊，满洲、蒙古、汉军八旗官员另有统辖系统，清各省不再设都指挥使司，而将三司改为承宣布政使司和提刑按察使司二司。清代布政使的职掌大体与明代相同。但是，清代与明代在省一级地方官员设立上也有不同，其中最明显的是清代各省有名副其实的辖一省或数省的最高长官巡抚和总督。总督和巡抚的名号来自于明代，但二者在性质上有差别。

明代不管是总督，还是巡抚、经略，大都还是以监察官或军事首长的身份特派的，明史》职官志将督、抚皆列于都察院系统，而不视为地方大吏。清代总督、巡抚则都成了名符其实而又权力甚大的地方封疆大员，其角色与元代路、州的蒙古人达鲁花赤有相近的地方，既有对众多汉人进行监督监视的任务，同时也握有地方军政全权。

清代的总督虽然例兼兵部和都察院职，但具体分管一省或兼辖二省至三省。其职权颇为广泛，所谓综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆是也。分而述之，大体有以下8个方面的权力：1、奏折咨请；2、制定省例；3、升调黜免文武官吏；4、监督官吏；5、节制绿营军队；6、上奏会计及监督藩库；7、第四审之裁判；8、办理中央交办的对外交涉。此外，还兼有其他特别之职权，如有兼河道总督者，有兼理盐政者。

清代巡抚职权与总督略，也例兼都察院职，但实为一省之最高行政长官。其主要职权有：1、监理关税；2、管理厘金；3、管理盐政；4、监临乡试；5、管理漕政；6、用兵时督理粮饷。此外，巡抚亦有一些特殊之职权，如清末奉天、吉林、黑龙江三省巡抚均加都统衔，以兼管旗务。由于巡抚是各省法定的临民之官，加之职权略异，所以一般总督驻在地未设巡抚的行省，总督也必须加巡抚衔。

清代总督与巡抚皆有单独奏事权，遇事亦可会衔上奏。推原其立法之始，地方吏治归各省巡抚，听节制于总督，而总督是专主兵政的。揆其用意，在于使其相互牵制，以防止尾大不掉。又是省级各部门分司治事，又是省级行政将统治权力细密入微地通过州县达到社会基层的各个角落，再加上总督巡抚之间的相互制衡与牵制，机构叠床架屋、行政耗费巨大的大清朝就成了中国历代以来控制地方最严酷的一朝。所以，至晚清时，国家都土崩鱼烂了，而最腐败无能的清政府还能凭此控制住偌大个中国而绰绰有余。

三、几点结论

历史不是封闭的城堡，也不是不再使用的永远沉寂的抛荒地。历史是开采中的矿场，争夺间的战地，是不断的失却和收复。中国中古史上曾长期实行的郡县型地方行政制度亦如此。对其进行深入研究，既会从中获得建设未来的经验，也会从中汲取一些教训。

这些教训是：第一、划分行政区划、设立行政机构和官职，不可一味从治人的角度出发，不可有太多人为的他组织因素。中国中古时期一方面是一切官吏的创立，至少有一大部分是玩弄权谋术数的结果[1](P65)，另一方面是专制统治者深刻征服及全控社会，与世界相比落后很多了人们还不得动弹，这种情况不能再继续了。

第二、在社会权力的分配上不应再一味强调统，而应考虑适度的分。中国历史上专制统治者一味地讲统，而分裂却层出不穷。像汉代的刺史、唐代的节度使，原来都是皇帝最倚重的亲信，专制统治者是让他们进一步去统地方的，结果统出了地方割据的大问题。我们今后考虑该问题时应该换一种思维，应该做到统而有度，中国人的政治辞典中，始终没有“分治”，“联治”那一类名词[1](P72-73)，这种情况也不能再继续了。

第三、通过对该问题的研究，还可以引导人们对知识分子的历史作用问题进行进一步的思考。这里不是否定其历史的贡献，而是提醒世人，我们的时代应该造就什么样的知识分子。知识分子大体有两类：一类是促进社会进步的，是社会良心及正义的体现，是科学技术发展和社会生产力发展的推动者；另一类是专为统治者服务的，他们在一定情况下有推动历史进步的一面，但是，在相当多的情况下阻碍了人类社会的向前。因为，千方百计去维护特权者手中的权力，全身心地货于帝王家，就不会对社会的进步真正负责。

美国已故总统肯尼迪1963年时说过一段话：创造权力的人对国家的强大做出了必不可少的贡献，但质疑权力的人做出的贡献同样必不可少，特别是当这种质疑与私利无涉之时。因为，正是这些质疑权力的人们在帮助我们做出判断：究竟是我们使用权力，还是权力使用我们?哈佛大学的师生们认为他讲的好，把这段话刻在了该校肯尼迪公园的门柱上，以便让后人永记。通过对中国中古史上郡县制嬗变历史及其实质的考察，我认为，肯尼迪的话对只知道统和治的中国人来讲更有意义，是不可多得的迷途知返的清醒剂。

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[10]苏秉琦中国文明起源新探[M]北京：三联书店，1999责任编辑：杨春梅