淺談西漢縣令長及其行政關係

  來源: 歷史千年

[論文關鍵詞]西漢　縣令長行　政類別　行政權限　行政關係


　　[論文摘要]縣從春秋時期開始就一直是我國的地方基層行政機構。在西漢基層行政中，縣令長的行政類型可分為縣令(長)、侯相和邑(道)長。對於所掌治之縣，西漢縣令長除受邵國首相的監督之外，有統一完整的權力。而作為基層行政人員，在與所屬邵縣的關係中，縣令長基本處於從屬地位；在與所治民眾的關係中，其又處於絕對權威的地位。此外，縣令長還與當地王侯存在若即若離的君臣關係。


　　縣從春秋時期開始即是我國的地方基層行政機構。具體說來，其起源於春秋時期，形成於諸侯爭雄的戰國時代，立制於實現大一統的秦代。兩千多年來，儘管朝代更迭，社會制度變遷，地方行政管理無論是實行郡、縣二級制，州、郡、縣三級制，還是省、道、府、縣四級制，縣始終都是基層政權。由於行政運作實行首長負責制，那些直接典民的縣級首席長官無疑成為縣級行政研究的重點。本文擬將西漢縣級首席長官作為考察對象，對其行政類別、行政權限以及行政關係作一初步探討，以期對西漢基層行政有一初步了解。因秦漢規定：『縣萬戶為令，不滿為長』，且文獻中縣令長數量多於侯相，為行文方便起見，均用『縣令長』化之。


　　西漢的縣級行政單位有縣、侯國、邑和道。【漢書・百官公卿表】：『萬戶以上為令……減萬戶為長……縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠……列侯所食縣日國，皇太后、皇后、公主所食日邑，有蠻夷日道。』因此，西漢縣令長的行政類別亦分為縣令(長)、侯相和邑(道)長。


　　在漢代，縣按人口多少可劃分為大縣和小縣。萬戶以上為大縣，長官為縣令，秩在六百至一千石之間。不滿萬戶為小縣，長官為縣長，秩在三百至五百之間。縣令長由中央任命，作為地方一級行政機構，縣有較獨立的行政系統。侯國是列侯的封地，是對功臣的賞賜。列侯僅有食封地賦稅之利，而無治民之權。漢初列侯大者三、四萬戶，轄數十縣，小的僅幾縣，甚至食僅一鄉。列侯爵位可世襲，然一旦獲罪，即被免侯除國。故有的侯國僅存在一段時間。邑是皇太后、皇后和公主們的封地。道是少數民族聚居地區的縣一級行政單位，秦已置，秦朝地方行政機構在郡下為縣、道並行的制度，西漢則有狄道、羌道、翟道等。


　　當然，本文主要討論的是作為中央直屬機構的縣，其他縣級行政單位只作一般敘述。


　　縣令長作為郡的下屬機構，受郡一級的統轄，就其自身行政權限，正如【漢書・百官公卿表】所說：『縣令、長，……掌治其縣』。概言之，除受郡國首相監督外，西漢縣令長有掌治其縣的統一完整的權力。其具體的項目為：『(令長)皆掌治其民，顯善勸義，禁奸罰惡，理訟平賊，恤民時務，秋冬集課，上計於所屬郡國』。即縣令長是一縣的主管長官，其職責是全面主管縣中各項事務。若再分析言之，則關於『顯善勸義』，可理解為辦理教育文化的權力，武帝時禮官請『為博士官置子弟十五人，復其身。……郡國縣官有好文學，敬長上，肅政教，順鄉里，出入不悖，所聞，令相長丞上屬所二千石。二千石謹察可者，常與計偕，詣太常，得受業如弟子』。關於『禁奸罰惡』，則可理解為維持地方治安的權力。【漢書・丙吉傳】日：『民斗相殺傷，長安令、京兆尹職所當禁備逐捕』關於『理訟平賊』，則可理解為掌理司法的權力。【漢書・王尊傳】日：『(尊)轉守槐里，兼行美陽令事。春正月，美陽女子告假子不孝，日：「兒常以我為妻，妒笞我。」尊聞之，遣吏收捕驗問，辭服。尊日：「律無妻母之法，聖人所不忍書，此經所謂造獄者也。」尊於是出坐廷上，取不孝子縣磔著樹，使騎吏五人張弓射殺之，吏民驚駭』。關於『恤民時務』，則可理解為辦理一切民政事各的權力。召信臣『出補谷陽長，舉高第，遷上蔡長。其治視民如子，所居見稱述』。另【漢書・卜式傳】日：『(武帝)欲試使治民，拜式緱氏令，緱氏便之。遷成皋令將漕最』。關於『秋冬集課』，則理解為考核監督縣吏的權力，【漢書・朱博傳日：『博少時給事縣為亭長，好客少年，捕搏敢行，稍遷為功曹』。最後，縣令長乃將全年縣內工作登錄之於計簿，上其計於太守，太守憑之以定賞罰，『(簫育)後為茂陵令，會課，育第六。而漆令郭舜殿，見責問，育為之請，扶風怒日：「君課第六，裁自脫，何暇為左右言?」及罷出，傳召茂陵令詣後曹，當以職事對。』


　　總之，西漢縣令長對於所掌治之縣有很大的權力，因此，顧炎武【日知錄・令長條】說：『漢時令長，雖於太守稱屬，往往能自行其意，不為上官所奪。(如蕭育之於扶風太守，舒令陶謙之於太守張磐)……此等事在今日，即同列所難堪，而昔人以行之上官。漢時長吏之能自樹立，可見於此矣。』


　　縣令長作為基層行政人員，在權力系統中，既是直接親民、專制一方的長官，又是能上通皇帝的最基層官吏。在行政關係中，他們上有郡守、侯王，下有百姓，其在統治系統中的關係錯綜複雜。
　　(一)在與所屬郡守的關係中，縣令長基本處於從屬地位。西漢重郡守，郡守可專治千里，對屬吏和屬縣之吏有近乎絕對的權力。但郡下屬縣『之地域雖方僅百里，而職權廣泛，包容甚眾』。故眾多庶務，不可能由郡吏親理。丙吉云：『民斗相殺傷，長安令、京兆尹職所當禁備逐捕。』所以很多事情不只要由郡守處理，更要由縣令長處理，上節之種種權限即由此產生。


　　由於受郡守節制，縣令長不僅要遵循郡守的安排，聽從郡守的命令，而且在心理狀態上他們更是處於極端的弱勢。文獻上記載郡尉懼郡守時皆用縣令長見郡守以為比喻，如：像郅都為守時，『始前數都尉步入府，因吏謁守如縣令，其畏都如此』。周陽由『為守，視都尉如令』。這從一個側面反映了縣令長懼郡守之甚。他們在與郡守的關係中基本處於從屬地位。此外，郡守可檄告屬縣，對其發布命令，責令聽從。例如，朱博告縣的檄文日：『府告姑幕令丞言賊發不得，有書。檄到，令丞就職，游徼王卿力有餘，如律令!』特別在行縣或接受上計時郡守可行黜陟之權，對課殿或排名在後的縣令長進行責問如【漢書・貢禹傳】的記載中有：貢禹『歲余，以職事為府官所責，免冠謝』。丞掾對韓延壽所言：『宜循行郡中，覽觀民俗，考長吏治跡。』