中國歷史上的救災思想與政策

  來源: 【經濟史】

中國歷史上的救災思想與政策  

劉方健  

　　【內容摘要】中華民族在與自然災害的博弈中，產生了一系列針對農業生產特徵，維護社會再生產的救災、抗災的思想、政策與措施，可以將其概括為四個方面：為救荒而事先建立的倉儲制度；救荒的國家賑濟措施；政府的實蠲和災賑；政府用以恢復生產的政策措施。  


　　【關鍵詞】救災；抗災；以工代賑；農貸；華洋義賑會  


　　【作者簡介】劉方健（1954一），男，西南財經大學經濟學院執行院長、教授，中國近代經濟史學會副會長，長期從事中國經濟史、思想史教學與科研（四川成都　610074）。  


　　【原文出處】【福建論壇】：人文社會科學版（福州），2010.10.23―28  


　　中國自古以來就是自然災害較多的國家之一。在自然界的壓迫下，產生了早期的社會組織與群體主義意識。在與自然災害的博弈中，出現了『與天奮鬥』，針對農業生產特點，維護社會再生產的救災、抗災思想。並在整合社會力量的基礎上形成了大一統的中央集權政治體制，建立起了一整套抗禦各種災難，至今仍然行之有效的政策與措施，綿延了人類歷史上唯一未曾中斷的中華文明。  


      一、中國歷史上自然災害的成因與特徵  


　　據竺可楨統計：在中國自有文字記載以來的3703年中，以水、旱、蝗、雹、風、疫、地震、霜、雪等形成的重大自然災害達5258次，平均每半年罹災一次。在清王朝的256年中，自然災害總計1121次，其中旱災201次，水災192次，地震169次，雹災131次，風災97次，蝗災93次，飢歉90次，疫災74次，霜雪之災74次。【1】這一材料說明，自古以來，水、旱、雹、蟲等天災就是中華民族生存與發展的外部自然環境。  


　　自然環境是指居於人類生活主體之外，而環統於其周邊，給予人類生活以某種程度的阻礙或便利的各種固有的地形、地質、溫度、雨量等自然力。旱災的形成，大體上是由於降雨量分配的不適宜。河流是否易於泛濫，與其坡度的大小有着密切的聯繫。這是導致水災的原因。  


　　在缺乏抗災、防災的能力的時代，中國歷史上的自然災害具有普遍性、繼起性與積累性這樣三個鮮明的特徵。  


　　中國地域遼闊，地理和氣候條件千差萬別，就全國範圍來說，幾乎無年無災。但是，即或是在大災之年，也不是全國各地普遍遭災，就全國範圍來說仍然是有抗災、救災的能力的，這也是在中國較早形成大一統的中央集權，依靠社會組織『與天奮鬥』的重要原因之一。繼起性是指各種自然災害大多具有相互關聯的特徵，如大旱之災經常會出現蝗災，水災之後經常會出現疫癘等。積累性是指大災之後，會因抗災能力減弱與防災設備毀壞加快災害出現的頻率。  


　　災害的產生雖然是由自然條件造成的，但形成災荒的基本因素，卻是與生產技術水平、特定的社會生產關係以及國家的經濟實力、政府職能的履行情況與管理水平有着更為緊密的關係。在農業作為國民經濟主體的時代，社會剩餘基本上是來自於農業、農村、農民。在農業簡單再生產的條件下，這個剩餘是有限的，在土地集中在少數人手中之時，地主憑藉對有限耕地的壟斷占有這個剩餘，而佃農則會因缺乏積蓄喪失抗災自救的能力；在農業的剩餘成為支撐整個國家財政的支柱之時，若國家對賦稅徭役的徵收超過了自耕農的承受力，也會弱化甚至摧ё願農在災荒時期的自救能力；在國家財力有限的情況下，取之於民間用之於社會救助的社會剩餘若被挪作他用，則會削弱整個國家抗災救災的物資基礎。  


　　在中國歷史上，輕災主要造成糧食減產，重災則會導致土地荒蕪。災荒最嚴重的後果，是整個農村經濟的崩潰和國民經濟基礎的根本性顛覆。因此，在災荒年間實施社會救助自古以來就是國家的基本職能之一。  


     二、中國歷史上的救災思想與國家的救災政策  


　　在生產力水平低下的蒙昧時代，自然環境對於人類活動的制約一度被認為是難以抗拒的。因此，出現了『敬天畏命』的天道觀，認為在整個自然界中有一個支配自然萬物的最高主宰『天帝』，在決定着人類社會的生存環境以及生產的豐歉。為了『禳弭』，就有了『祭天』的儀式以及各種『媚神』的巫術。隨着生產生活經驗的積累，在人與自然的關係中，『天人之分』、『與天奮鬥』的鬥爭哲學逐漸替代了傳統的『天命觀』。當中央集權的政治制度建立之後，它能夠通過社會緊急動員形成巨大的社會力量來抵抗自然災害。針對農業生產的特徵，荒政成為國家的主要職能之一。  


　　所謂荒政，是指國家救濟饑荒的法令、制度與政策。即國家在災荒期間對受災地區和民眾所採取的救助措施，始於『黎民阻飢，凶荒之歲』。【2】清代學者方觀承說：『農民力出於已，賦效於公。凡夫國家府庫倉廩之積，皆農力所人。出其所人於豐年，以賑其凶災』。【3】因此，在災荒年間對百姓的救濟是國家不能推卸的責任。至於各級政府在救荒中應該履行什麼職責，宋人董認為：君王當遣使發廩。散積藏以厚恤黎元；宰執當建散財發粟之策；監司當視部災傷大小而行賑濟之策；太守當準備義倉以賑濟，委諸縣各條賑濟之方，因民情各施賑濟之術；牧令當申上司請發義倉以賑濟之。又說：救荒有賑濟、賑糶、賑貸三者。名既不同，用各有體。賑濟者，用義倉米施及老、幼、殘疾、孤、貧等人，米不足，或散錢與之，即用庫銀采豆、麥、菽、粟之類亦可、務在選用得人。對極貧之人宜賑米，次貧民便賑錢，稍貧民便賑貸。因為稍有積蓄的民戶雖遇大災，猶能百計求活。惟窮民坐以待斃。因此，蜩之期宜急，蜩之法宜均。至於荒村遠壤，則用舟車載至其地散之，庶枵腹之民，不致斃之倉下，仆乏中途。  


　　由救荒的政策建議轉化而成的國家救荒政策被清人汪志伊概括為：有預備於未荒之前者；有急救於猝荒之際者；有廣救於大荒之時者；有力行於偏荒之地者；有補救於已荒之後者。可分為消極與積極兩類。屬於事後救濟有臨災治標，災後補救兩種類型。臨災治標包括賑濟，其中又以賑谷為主。但以谷賑民有時會不便於流通，又有賑銀之法。  


　　中國歷代政府採取的救荒措施可以將其主要概略為以下四個方面：  


　　1．為救荒而事先建立的倉儲制度。  


　　傳統農業基本上是靠天吃飯。先民依據一年之有春種秋收，在一個大的時段內有豐年、平年、災歉交替，產生了『損有餘而補不足』的積蓄思想。【周書】中說：『國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，國非其國也』，成為古代積蓄思想的根基，並在這一基礎之上產生了倉儲制度，其中又以『常平倉』為主要形式。所謂『常平倉』，最早是政府為調節糧價、儲糧備荒設置的糧倉。其創設者為西漢宣帝年間時任大司農中丞的耿壽昌，他在谷賤時購人儲存，谷貴時拋售。倉儲政策有從中央到地方，從家庭到家族、社會的一整套的倉庫制度，履行着各自不同的職能。如常平倉的主要功能是平抑糧價。政府在豐年穀賤之時出耀本廣為收貯，待凶年穀貴之時以便民間耀買。一出一人之間所獲微利，充作常平的基金。義倉主要用作賑濟，其谷本是由民間在正稅之外以義租的形式納於政府，由政府貯藏管理。社倉純屬民間自營，其谷本多由地方士紳或一般民家自動輸供，為預備賑災之用。這套倉儲制度白開創以來不斷完善，到清代，地方自各省會至府、州、縣都設置有常平倉，定額存儲米、麥、谷、豆、高梁等。儲存的糧米，一是官府購買，一是鄉紳士民捐輸，由專人管理，明確規定春夏以平價出糶陳米，秋冬糴還新糧。如遇荒年，則按數賑濟貧戶。如倉糧發生霉爛，或倉房傾塌滲漏，由主管官員賠補。重者革職。  


　　兩宋市場因素的出現，宋人董提出了引用市場價格引導流通、治理荒政的思想。他對於『常平』，主張在糧食的收購中按市價高一二分收進，以鼓勵人們出售。他主張災荒的州縣用『常平本錢』向豐收的州縣購進糧食來轉售饑民，然後歸還糴本，不能墨守常平本錢『不許移動』的常規。他還認為應打破歷來只能以糧米賑濟的陳規，在荒歉不甚嚴重、穀米尚可流通、物價尚未高漲時，也可以採用以現金賑濟的變通措施來活躍市場流通，解糧食供應問題。在農業簡單再生產的時代背景下，生產制約着消費，古人不但認為節約為一時的救荒之法，而且認為這也是昇平致富的良規，從而使黜奢從儉、勤儉節約成為社會公認、國家提倡的美好品德。至於節約的範圍，有僅限於皇室與官府的，也有泛及於百姓的，但更看重的是貴族的奢儉。清人陸曾禹說：『廉吏清在一己。無益百姓也。惟其廉兼能濟人，末俗積風，賴之以振，始可稱有功於斯世耳。白香山有云：人民之貧困者，由官吏之縱慾也；官吏之縱慾者，由君上之不能節儉也。故上一節其情，而下有以獲其福；上一肆其欲，而下有以罹其殃，此至言也。』【4】節約的政令則具體表現為減少食物，禁米釀酒，節省費用等。  


　　2．救荒的國家賑濟措施。  


　　在家國一體的宗法社會中，中國歷代統治者以『一民飢，曰我飢，一民寒，曰我寒』作為自我標榜。『生老病死』是民之大事，『養老送終』也就成為了歷代王朝民的根本原則。具體演化為施粥、居養、給藥、撫嬰等政策措施。  


　　災荒來臨的首要任務是動用儲備『救荒活民』。【周禮・地官】中的『荒政十二策』，包括『散利』、『薄征』、『緩刑』、『舍禁』【5】等災荒發生時的國家對個體賑濟措施。  


　　『散利』作為臨災治標的主要手段是施粥。因為施粥可以救急，具有所費較少而活人眾多並且簡便易行的優點。與施粥相關聯的是糧食供應的問題。具體措施有移食就民，移民就食，平糶等。孟子提出『河內凶，則移其民於河東，移其粟於河內。河東凶亦然』的建議。【6】但這項政策的實施首先需要交通順暢，如交通困難，運輸成本過高，會影響到移食就民或移民就食的效率。其次是要去關禁，遏止地方保護主義，為災民的遷徙消除障礙。平糶政策是政府動用儲備，平抑糧價。在施行過程中要防止出現乘人之危謀取暴利的遏糶、閉糶、官商侵欺、政府變相削禁閉糶。此外，通過嚴保甲核實戶口，掌握貧富差等，有效地調節糧食供求。  


　　由災荒造成的人民流離失所，生存危機，其中又以鰥寡孤獨廢棄者最為嚴重，從而使其成為國家對個體賑濟、社會救助的重點。由安置老弱病殘所產生的養制度，具體表現為居養、贖子之策。居養為臨時收容撫恤的辦法，有由國家設立的如居養院、安濟坊、福田院等。贖子之法是由政府出資為鬻子饑民贖子。養政策對於饑荒貧苦的人民有如雪中送炭，但有時也會因執行人員舞弊，使其收效較小。以施粥為例，容易產生的弊端一是主持者以枇糠替代糧食；二是施散不普遍，不能周濟僻壤深山之境；三是受災者非真餓，而餓者不得粥；四是飢病集，易染疾疫。  


　　3．政府的災蠲和災賑。  


　　災蠲是國家對受災州縣減免應納錢糧，災賑則是國家對受災地區的錢糧救助。這是中央政府通過對全國財政經濟的掌控，保證社會再生產正常進行的重要手段。有資料表明，清前期196年中政府救荒用的銀兩總共約4．5億兩，【7】大約相當於國家十年的財政收入。這說明大一統政府對全國經濟調配的力量是巨大的。從救荒錢糧的主要來源看，主要由國家調給、地方籌措和個人捐納三個部分組成。其中又以國家調給的數量為主體。國家調給的基本原則是：大災之年，凡可調動的款項都可以用於賑濟災民，這就極大地增強了國家救災的能力。  


　　國家調動救荒用款分為銀錢和穀米兩大來源。銀錢來源中占首位的是直接從國庫撥款。也有動用各省徵收並應送往京師的地丁銀；動支本省存留為本省日常所用的經費；動支各省暫存的協撥銀；動支關、鹽稅；動支各省封貯銀等等。穀米來源中比重最大的同樣是從國庫中支取穀米，其他辦法還有截漕和外省撥運等。清代漕糧遍及八省，貫通南北，最便於調撥，因此經常用於救災。截漕有截他省漕和本省漕兩種。如本省無糧，則借漕運之便，截他省漕糧備賑。如受災之省已有徵收的漕糧，也可截留自用。外省撥運的做法與截漕相近，但有時需要支付糧價。受災省如果沒有糧食，有時可以動用正項銀錢赴省外購買，用來放賑。作為銀錢穀米來源的補充手段則有納粟輸銀的捐納政策，這是國家通過出售『名器』、授官賜爵的方式進行社會動員，增強救災的經濟實力，如始皇四年十月庚寅蝗、疫，令百姓納粟千石，拜爵一級。漢文帝時採納晁錯的建議：令募天下人粟縣官。得以拜爵除罪。此後成為歷朝歷代在國庫空虛的緊急情況下所採用的一項重要措施。它雖然能救一時之急，但也容易在政治上造成『以錢買官，將本求利』的吏治腐敗。  


　　大災之後必有大疫，在東漢光武帝時代就有『遣光祿大夫將太醫循行疾病』的記載。【8】表明政府開始注意廣泛的醫治及公共防疫。但由於『極貧之民，一食尚艱，求醫問藥，於何取給?』其施行並不普遍。  


　　4．政府用以恢復生產的政策措施。  


　　災荒中，對災民救濟以保命為先，當災民的生機有了延續的可能，就必須轉向加緊恢復生產。而恢復生產必須改良社會條件與自然條件。中國歷代政府在這個問題上主要有安輯、蠲緩、放貸等措施。  


　　荒亂之餘，農民離村離地的現象極為嚴重。歷代政府經常依據特定的環境，竭力設法撫輯流亡。撫輯流亡的辦法有給復：即以減賦的經濟利益，引誘流民還鄉復業；給田：即給流民以閒田並免收租賦；齏送：即以官府的力量送遣流民回籍。安輯的前提是除積欠，寬禁捕。流民多不敢歸除了擔心有司追索積欠的原因，也有災民在饑荒嚴重之時，鋌而走險，流為盜風，囚懼罪而不敢歸，故歷代善為政者，皆寬一時的禁捕對流民加以招撫。  


　　政府的歲人在於租賦。賦從田出，遇災則田荒；田荒則賦無所出。災民救死不贍，若猶責以輸必將使其陷入困境。因此，元人張宏范建議：『朝廷儲小倉，不若儲之大倉。今歲水潦不收，而必責民輸，倉庫雖實，而民死亡殆盡。明年租將安出?曷若活其民，使不致逃亡，則歲有恆收，非陛下大倉庫乎』。由蠲緩之議轉化而來的蠲緩之策，是政府在凶荒之後，發出蠲緩賦役的詔令，包括蠲賦、免役；如周代的薄征，漢代的輕斂，魏晉的免租，南北朝的除賦，隋唐的免租庸調，五代的除放，宋代的蠲租，元代的免稅，明代的蠲稅，清代的厚蠲。歷代蠲免的法令在實行的過程中也有許多流弊，如清人汪志伊說：有以法令為具文，根本不付施行者；有時行而不忠，反以害民者。大體言之，不外於『奉蠲錢糧，或先期征存，不行流抵；或說奉蠲免，不為扣除；或故行出示遲延，指稱別有徵款；及常為扣除，而不及蠲額。』【9】此外，又有指荒作熟，指熟作荒，有隱報災荒，索賦於災民，以邀功譽者。這些弊端一直沿襲下來，地方吏胥，報災不時，以及做荒舞弊的情況時有披露。災荒之後，農民若生機未絕，就需要政府助其復業，恢復生計。在農業社會，農賑的種類主要是貸種、食、牛、工具等農本。政府在改良生產的外部條件方面，也有從不同的層面防災、救災、減災，改良自然條件的具體措施，如水利灌溉、植樹造林、恢復生態等政策。  


　　在中國各類自然災害中，最為普遍的是水旱致災。水旱致災雖然是由自然條件造成的，但水利廢弛也為其基本原因。管子說『溝瀆遂於隘，障水安其藏』。【10】荀子說『修堤梁，通溝澮，行水潦，安水藏，以時決塞。歲雖凶敗水旱，使民有所耕耘，司空之事也』。【11】歷代政府本其議而衍化成為具體的水利政策。水利包括灌溉與治兩方面。在水利灌溉方面，中國兩千年來雖有以政府為主導，動員社會力量興修的若干重要水利灌溉工程在農業生產中發揮着作用，但僅恃人工、畜工、器具，人畜之力不僅有限，而且也因工具簡陋，竭手足之力難以與自然抗爭，收效也相當有限，因此，更多的是零星部分的經營與修葺。治河川是消弭水患的根本辦法，歷代倡其學說者多，以中央政府為主體動員社會力量付諸實施的河工也較多。至於墾荒，歷代倡導者多以荒地不辟，或荒地增加，為農業生產之大害。宋人陳靖在勸耕農田疏說：『今地之墾者十才二三，稅之人者又十無五六。……逃亡既眾，則賦稅歲減，而國用不充。斂收科率，無所不行矣。游惰既眾，則地利歲削，而民食不足，寇賊殺傷，無所不至矣……』【12】其中的『地利歲削，而民食不足』已將墾荒的重要性一語道破。耕地縮小，政府的租賦收入必減，租賦收入減少，則財政困竭。其出發點雖然是統治者的利益，但它以墾荒作為補救民食不足的思想是有價值的。