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來源: 中國社會科學網 其次，權官實行地區迴避法。宋代任用地方官時，實行了嚴格的地區迴避法［（２６）］，官員不但不得在本州、本縣及其鄰州、鄰縣任官，而且也不許在長期寄居地和有本人田產的州縣任職。對於權攝官條令規定：『諸繁難縣令闕，應差權官，而輒差在本貫及有產業並見寄居若舊曾寄居處者』，差用官和受差者均以違制罪論處，而且權官所領俸給以受贓治罪［（２７）］。其他如知州、通判等亦如之。
其三，權攝官任職期間也要進行政績考核。宋代派任地方官皆給印紙、歷子等考核文書、記錄官員的仕宦功過，以便人事部門進行考校。權官在兼權職務時，也須由監司郡守等在其考核文書上『批書到罷時間』，並記錄其任職功過。凡『不批者，杖一百。所差官替罷，未經批書而離任者，罪亦如之。』權攝官離職時，還必須把正在辦理的公務辦完，即『無不了事訖，方得離任』。而且正官未到任，權官『無故不得輒代』，如『諸鹽酒稅場河渡，本無正官而轉運司差官權監者，未滿一年，不得差人承替』。凡權攝官無故離任者，也『依非任滿擅去官守法施行』［（２８）］。
二、地方權官的增多及其危害
從北宋末年開始，權官開始增多，並引起政府關注。
政和五年（１１１５）八月臣僚上言：開封府界，『諸倉米麥一十八界，合差正官三十六員，今止有一十三員，而二十三員率皆權攝官。去年，每倉又添差監官一員，到今一十七倉，正官止有三員，余皆權攝官。儘是得替待次之人，緣干請而得，為時暫切祿之計，其於職事，必不盡心』［（２９）］。這時京師諸倉監官，其權官已超過了正官一倍以上。宣和二年（１１２０），詔令稱：『州縣之官，最為近民，一官闕則一事廢。訪聞諸路民事不理，盜賊竊發，場務虧額，稅賦少欠，多緣久缺正官，或差權攝，僥倖廩祿，不復顧省事職，甚者貪贓橫恣，民被其害』。四年（１１２２），提舉利州路常平劉滋又言：『切見僻遠縣令，多缺正官，類皆權攝，苟且歲月，豐已營私，視公宇如傳舍，奚暇究心職事，勤恤民隱！』［（３０）］權官的增多及其危害於此可見一斑。
南宋承北宋末年之弊，權官達到泛濫的地步。首先，監司州郡往往在正官之外巧立名目，額外差用權官，使權官人數增加。高宗時，綦崇禮指出：『缺官差權，多不應法，雖本無員闕，亦或增差，巧作名目，蠹耗祿廩』，而且『自江浙以往，皆有此弊』［（３１）］。孝宗時，諸『州郡下至倉場庫務之屬，既有正官，別無（？）差權局，有至三四人者。或居家而遙請俸給，如曰措置，曰提點，曰掌管之類，名目競生，多是已有差遣待闕之人』［（３２）］。雖然詔令多次限制，但收效甚微。光宗初年，地方『州郡往往於正官之外巧立名號，在權稅則曰機察，在酒鹺則曰措置，在劑局則曰提點，似此之類食錢窠闕，或一官而數人共之，怙勢陵轢，雖正官反出其下』。寧宗朝也是如此［（３３）］。
其次，監司郡守往往非法用權官頂替正官，甚至隱匿闕額，以便私下差用權官。特別是在遠離京師的地區，監司郡守『影占窠闕，以便權官，雖朝廷所差、吏部所注正官之任，多是托以它說，不肯放上。士人無所告訴，銜冤困飢，而權攝之官安享祿利，其廢法未有如此者』［（３４）］。宋孝宗時，『宰邑有為監司郡守不樂者，諭令請祠，尋醫而去，卻委群僚攝事』。寧宗朝，『沿邊守ｃｕì＠③方闕，為監司者，或應親故之求，或為幕屬之地，隨即差權，蠹耗帑藏，實為害政』［（３
５）］。
南宋時，非法差用權官的另一表現是，監司奉承權貴之託，使不合差用的初出官人，甚至借補官等權攝正官。宋代初出官人在參加吏部差注時有銓試和呈試法［（３６）］，考試合格，方能獲得差遣。由於冗員的不斷增加，初出官人也常須待闕閒居，為了早日得到差遣，獲取祿給，權貴子弟『乍中銓闈，韋布之士，乍脫場屋，便就都下營求書札，規圖權攝。監司、群守但知望觀奉承』。以致於『一尉有闕，百計營求，若權要之書一馳，則監司郡守奉承尤謹。每遇縣之丞、簿或有事故，即以簿攝丞，尉攝簿，卻以尉職待求攝之人，謂之騰倒應副，間有即所居之邑就求權攝者，不特漁取於一時，抑以成異日武斷之計，其為害益又甚焉』［（３７）］。當地人權攝官職，其危害更大。
近京地區、經濟發達地區的權攝官多由待闕官營求而得，而邊遠地區，則『借補之官、不理選限之官，與夫納粟之官，日夜經營諸司以求權攝』［（３８）］，遂使南宋州縣官員也『權攝遍天下』［（３９）］。
權官的增加多是冗官非法請求而得，這給宋代社會造成了許多危害。首先，待闕官、權貴子弟謀求權官是為了取得權官的俸給，以減輕待闕閒居時俸給偏少的經濟生活困難，這就難免因『僥倖廩祿』而不盡心職事，甚者則『一意聚斂』，『奉己營私』，敗壞地方官政。其次，權攝官或由待闕官擔任，他們本已授有官職，一旦本職闕位可以赴任，或謀得了更好的職任，便要辭而適他，『多者一年，少則數月』，『自知非久，何暇盡心於民事』［（４０）］。不但政事因循苟且，而且還給州縣帶來迎送之勞擾。再者，邊遠地區，借補官、不理選限或納粟買官等人謀得權攝官後，『有苟祿之心，無進身之望，所在椎膚剝體以肥其家、以媚其上，初無批書歷子以拘系其進退，見利則趨，見害則循，往往挾台府之勢，躪籍州縣，州縣莫敢誰何，此其為害有不可能言者。』［（４１）］官多害民，騷擾社會，危害甚大，權攝官的增加給宋代社會帶來的消極作用是不可低估的。
三、地方權攝官增加的原因
首先，官員不願到邊遠地區條件差的州縣任職，某些州縣長期無正官上任，造成權攝官增加。
宋初，差注州縣官員實行遠近輪流的辦法，官員在近京地區任官後必須到邊遠地區任職，任遠官以後，才能注近地職務。但因地方官俸入有限，加上當時廣南、四川等地區經濟文化水平、交通條件等因素的影響，北方人多不願去任職。宋神宗時，曾推行八路定差法以緩解此矛盾，但除兩廣路允許轉運司錄用一定比例的攝官外，其他轉運司定差的官員必須是朝廷命官，如果吏部派去的官員不赴任，致使當地正官總數少於闕位，轉運司無官可用，仍會存在缺官現象。如四川地區缺正官的現象在北宋末年日益嚴重，這雖與當時西北用兵有一定關係，但也是官員躲避遠仕的結果。同樣的入蜀道路，北宋中期以前，缺正官並不明顯。到政和七年（１１１７）時，『成都府、利州路州軍縣鎮，文武等官，多闕正官』。其中成都府路缺１３０余員，利州路缺６９員，『或已擬差，避怕川遠，故意遷延一年已上，更不赴任。或久闕正官，時下差官權攝』。利州路被認為『山峻路險，棧閣崎危，羊腸九折，上摩蒼穹，故仕宦者畏而不敢來。長途遠涉，般挈尤難，俸入微薄，所得不償其費，故東西之人知而不敢授』。於是，『一郡之間，或止一人，總而計之，一路十州，闕官無慮數十員』［（４２）］。
南宋時，行在通往四川的路更為難行，而夔州路又山多地瘠、居民稀少，因此，當地缺正官現象突出，其『幕職官、令錄、理法簿尉之闕，有一二年無人授者，有十餘年無人授者。』作為重慶府郊區上縣的巴縣，『乃至七八年無正官，』『巴縣尉則十餘年無人授，江津尉則又十四五年無人授』［（４３）］。正官不願赴任，其職多由權官暫領。
南宋時，凡受戰爭破壞嚴重的州縣，缺正官現象也很普遍。如韶州曲江、南雄州保昌、始興三縣的知縣，自紹興二年（１１３２）『遭賊火殘破之後』，十年間，曲江縣只在紹興六年差到一名正官，『自餘年分，前後差官權攝，久不交替』［（４４）］。在與金朝交界的京襄、兩淮等地區，也多無正官，郡縣官職，多由兵將權攝［（４５）］。
其次，吏部嚴守資格法，造成邊遠州縣權官增多。
宋代任官的資格法十分繁密，擔任某項職位，必須具備規定的歷官考任、差遣資序、舉主員數等條件，資格夠的官員為了得到較好的報酬，不願到條件差的地區為官，資格不夠的官員吏部不予差注，不能擔任所闕官位，因此，資格法是造成邊遠州縣權官增多的原因之一。如紹興三十一年（１１６１），尚書左選知縣有１３５處空闕，侍郎左選縣令有１１２處空闕，鹽場監官有３０余闕，『久榜不銷，只為監司郡守差權官之奇貨』。皆系吏部礙於資格而差不到人。後經吏部申請，才允許其中１３７闕『破格差注一次』［（４６）］。所謂『破格』，只是把原定資格稍微放寬一些。另如南宋末年，廣西、湖南地區缺正官之處，吏部依格所差之人，『率是違年不赴，及各司辟至，吏部則又以已差人格之，因此權攝充斥』［（４７）］。
其三：南宋時權攝官的增加與官場風氣敗壞有密切關係。
宋代，為了加強中央集權，由吏部統一差注全國絕大部分常調州縣官，但吏部官員人數有限，難以對成千上萬基層官員的實際才幹有全面了解，於是便委託監司、郡守考察州縣官，而且還允許監司在必要時自行調換某些不稱職人員，此制稱『對移』，即『仕之不稱職者，許郡將或部使者兩易其任，謂之對移』［（４８）］。如條令規定：
『諸司理、司法參軍不職』，『聽知州、通判於判司簿尉內選無贓罪、曉刑法人奏舉對換。本州無可選者，申發運、轉運、提點刑獄司，於所部舉換。』
『諸縣有繁簡難易，監司察令之能否（謂非不職者），隨宜對換，仍不理遺闕』。
『諸課利場〔務〕（發）監官，轉運司察其能否，依繁重難易對換縣令法』［（４９）］。
這些條法有助於保證地方官的主要職能崗位上有得力的人才。但如果監司、郡守利用這一權力徇情枉法，便會走向反面。如南宋人所稱：『國家銓選之法，循資任格。雖總於吏部，而又設按舉對移之法於外，許監司郡守得以詳察。以故，用吏之權歸於上，而察吏之法行於下。祖宗之制至盡且公，不可易也。在法，州縣官有許察其能否難易而隨宜對換者，有許其對移而不得移充某官某職者，……有遇其不職未差替人，許其奏舉以填現闕者，有遇闕無官可權，許其選差罷任待闕官者。着令甚明。』但南宋時，監司郡守『不問許與不許對換、可與不可填闕』，擅自以私意定去留，違法差用權攝官，甚至用權官頂替正官，造成權官增多［（５０）］。州縣官不安心本職，務求高官厚祿則加劇了這一趨勢的發展。如南宋時，『仕於縣者則以貳令簿尉為卑賤，而必欲入郡之簽廳，仕於州者則以職曹監當為塵冗，而必欲攝諸〔路〕之幕屬，經營結托，無所不至。』其本職則別委他官權攝［（５１）］。反映出南宋士風之敗壞。
其四：權官的增多與冗員的大量存在有直接關係。
北宋中期以後，員多闕少的矛盾日益突出，北宋未年到南宋，一直有數倍於闕位的冗員存在，有的是因各種恩補獲得官資而不理選限的散官，而更多的是食祿而無職事的待闕官、祠祿官、添差官等。
待闕官在規定條件下可充任權攝官，但在待闕五六年，甚至十餘年的情況下，他們往往無官闕也強求差權。宋代待闕官的俸給到底給多少還不太清楚，但肯定沒有在任官收入多，被認為是『缺食』者，而獲得權攝職務，便可增加收入。元豐元年曾規定：『差待闕得替官，權住程員闕者，支本任俸給。若朝廷泛遣，以等第給添支食糧，余官司依條牒差者，惟給食錢』［（５２）］。所謂『吏部無闕以待入官之人，士無所得祿，一切苟且求權攝以度日』［（５３）］，便是明證。待闕官之外的其他閒居官也會造成權官的增多。時人曾說：『諸路官司有闕，監司得授權局，此尤不利於國家。蓋一官才闕，紛然交爭。或鬻爵而未補官者，或授差而未交代者，或世祿而閒居者，延頸舉踵，窺伺有闕，則掃門求見。望塵雅拜而乞憐者有之，持金以賂監司而求者有之，市書於權門而求者有之』［（５４）］。眾多冗員紛至沓來，或以金錢、或托權貴，迫使監司為之騰闕或增闕以便權攝。在邊遠地區，更多的是不合參選之人乞求權攝。如白帖借補之官（即由軍將私補而未得到朝廷承認的軍功補官人等）在法不許權攝州縣職事，但在南宋時的兩淮地區，他們往往『寅緣請謁，權攝稅場、酒務、學職、公帑』［（５５）］。權官人數便隨着冗員的增多而不斷增加。
宋代地方權官的增多主要集中在三個方面：一是沿邊或戰火破壞的州縣，因正官不願赴任，權官隨之增多。二是收入較好的沿海或內地經濟發達地區的場務監官，這類權官多是因權貴請託而額外增差，以圖增加俸給的。三是沿邊下級軍官，因邊將匿闕，差權其私。在南宋、低級軍官有闕，長官多不申報，『蓋軍中自統制以下多是假攝，或以準備將而權統制者，每於文移、公牘、書札、榜子，削其本職，為寫權職為正。……以守闕進勇副尉為統制者，往往而是』［（５６）］。及至打仗，則畏縮不前。這些對當時的政治、經濟乃至軍事等都產生了不同程度的危害。與唐末五代時期不同的是，宋代權攝官以沿邊地區和內地場務監官為主，州縣要害部門權官較少，中央仍控制着州縣主要官員的任用權，權官的增多，還未造成內輕外重之勢。
注釋：
（１）【冊府元龜】卷六三二，【銓選部・條制四】。
（２）【宋會要輯稿（以下簡稱【宋會要】）・職官】六二之三八，開寶四年正月。
（３）宋代兩廣路沿用的攝官制度是一種選任合一的人事制度，與五代攝官既有聯繫，又有較大區別，參見拙文【宋代定差法述論】、載【西南師大學報】（哲社版）１９９２年第３期。這種攝官與本文所討論的權攝官不是同一概念。
（４）周密【癸辛雜識・別集】卷下，【權知舉】。
（５）江少虞【宋朝事實類苑】卷二五，【官制儀制・大理寺）。
（６）沈括【夢溪筆談】卷二；章如愚【山堂群書考索・後集】卷七【官制門・翰苑類】。
（７）【古今源流至論・續集】卷八，【試守權行】。
（８）（１８）程俱【北山集】卷三七，【論本州冗員及權官等事】。 |
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