我國古代救災機制及其現代啟示

  來源: 光明日報

【提要】 古代中國人充分發揮了中華民族的智慧,在面臨自然災害時建立了一套相對制度化且行之有效的救災機制。這一機制主要以政府為主導,輔之以民間的義賑活動。本文介紹了古代救災的主要類型、階段性措施及各種救災方式，從中吸取經驗教訓,可以完善我國現代的救災制度。特別是在建立具有中國特色的社會主義救災機制的過程中，這些歷史經驗有很多值得借鑑之處。  


　　我國歷來是世界上自然災害最嚴重的國家之一,具有分布地域廣、災害種類多、發生頻率高和造成損害大等特點。在大自然的淫威面前,先民們並沒有屈服,而是充分發揮中華民族的智慧,形成了一套相對制度化且行之有效的救災機制。筆者認為這些歷史經驗對於我國建立具有中國特色的社會主義救災機制具有重大的啟示意義。  


　　【我國古代救災機制概述】
  

　　縱觀我國歷史,發生自然災害後的救災職責,主要是由政府承擔。大致可分為朝賑和官賑兩類:朝賑由中央朝廷主持,通常會對災害地區撥發糧款、賑糶,災後則採取免除、緩徵租賦等措施來恢復民生;而官賑是由地方官主持,在地區性自然災害發生之後,動用地方庫藏錢糧賑濟救災的活動。另外,我國歷史上還存在着由民間義士自願捐糧捐款賑濟災民的義賑活動。當大災發生時,政府積極地履行救災職能,而民間義賑則成為朝賑和官賑的有力補充。這種官民互補的救災方式,能夠充分動員社會各界力量,使災害的損失降到最低點。  


　　從救災過程來看,古代救災可分為災前預防、災中救助和災後救濟三個階段的機制構成,政府通過創立各種制度和措施,以完善救災機制的良好運行。災前預防措施主要是建立糧食倉儲制度,包括官方設立的常平倉、社倉、惠民倉等,以及民間自發集資設立的義倉。此外政府興修水利,加強氣象監測,以及建立糧價呈報制度也是頗具效能的防災措施;災中救助指在災害發生的過程中,官方所採取的一系列應急救助措施,例如建立嚴格的報災制度等;而災後救濟則是古代救災機制的核心部分,主要有災蠲、減征和緩徵賦稅等措施,基本上是對災年發生時災民的賦稅義務進行減免。  


　　從救災措施來看,我國古代已經衍生出了豐富多樣的救災方式。典型者如賑濟,即發生嚴重災情後,為了及時幫助災民渡過難關,國家向災民無償發放救濟錢物的行為。除此之外,歷史上還存在着以工代賑、移粟就民、移民就粟以及勸獎社會助賑等獨具中國特色的救災措施:以工代賑是指官府讓災民參與國家建設,如興修水利工程,從而獲得相應的賑濟錢物;而移粟就民則是從外地調運糧食支援災區,或利用市場調劑手段實現糧食向災區的流動;所謂的『移民就食』,則是指在災害嚴重的地區和年份,官府頒布相關政策法令,組織引導災民有序流動,到糧食豐裕地區就食糊口。另外,古代政府也意識到單靠官方力量救災的不足,因此採取了多種措施來勸獎社會助賑。如宋代規定犯罪人可以因其義賑行為折贖罪行,而明清時期也有入粟補官制度,以鼓勵人們發揚救助災民的美德。  


　　特別值得一提的是,我國古代已經形成了一整套法制化的救災程序。以清朝為例,其救災程序可分為報災、勘災、審戶和發賑幾個步驟,每個步驟都配以嚴厲的問責方式以強化官吏的救災職責。報災是指災區的地方官吏逐級向上匯報災情。它使得政府能夠及時、準確地了解災情,是政府救災的第一步。為了提高救災工作的效率,清政府制定了明確的成災標準,嚴格規定了報災期限和報災程序;第二步是勘災。地方官吏必須勘查核實田畝受災程度,確定成災分數,其目的在於使官府摸清情況,為以後發放救災物資和減免賦稅提供有效依據。而審戶與發賑則是古代救災機制的關鍵程序:審戶是指核實災民戶口,劃分極貧、次貧等級,以備賑濟。審戶之後鬚髮給賑票。賑票一共兩聯,發放時須當面填寫,當面裁給,並注入根單,作為以後領賑的憑據。這種作法能夠有效地避免冒領賑災物資現象的發生,防止官吏利用職權謀取私利。  


　　【救災機制的現代啟示】  


　　從我國古代的救災機制中吸取經驗教訓,可以完善我國現代的救災制度。  


　　第一,充分調動廣大民眾的積極性,實現救災的社會化。在我國古代,官府是救災的主導力量,雖然也存在義倉這樣的民間賑災機構,但總體而言,民間力量的參與度還是很不夠。隨着近代慈善公益觀念的引入和發展,慈善機構逐漸成為抗災救災的一股重要力量,救災的社會化程度越來越強。這種全民動員型的救災機制既能使災民得到及時充分的救治,降低災區損失,也能讓民眾在參與過程中獲得美德教育,凝聚人心。  


　　第二,必須進一步實現政府救災機制的制度化、法制化。我國古代雖已形成了較為成熟的救災抗災機制,救災程序也相對完備,但是有些救災措施只是作為慣例的形式出現,缺乏必要的制度規範。目前我國在救災、減災方面的立法工作取得了一定的成績,頒布了【防震減災法】、【防洪法】和【消防法】等多部部門法律,可總體來說還缺乏一部綜合性的國家救災法,救災法律體系仍不夠健全。
  

　　第三,完善救災管理機構體系的設置,明確各個機構的職責與分工,實現專業化救災機構的相互配合。我國古代未設立專門的救災機構,也沒有專門的救災官吏,救災工作缺乏專業性和分工協作,這導致救災效率總體上的低下。目前我國救災體制中,設置了一些專門機構,但是這些機構仍存在着職能交叉,分工不明確等問題。因此,機構調整仍是救災機制改革的重要內容。必須做到救災工作能夠落實到相應的具體部門、具體領導和人員。  


　　第四,救災必須與反腐敗工作相配合。自古以來,救災常常伴隨着官員的腐敗現象,因此我國古代十分重視救災與治吏相結合。近年來我國救災抗災工作在昭顯民族精神的同時,也出現了極少數官員貪污腐敗的問題。為了防止這種情況的發生,必須有力地打擊救災活動中出現的腐敗行為。一方面,需要繼續加強制度方面的建設,以立法的形式明確救災機構和官員的法律責任,完善救災物資的監管制度;另一方面,也必須加大執法力度,加強對救災過程中官員的監管力度。  


　　第五,普及人們的救災知識,加強其救災抗災的意識和能力。我國古代曾編訂了一批荒政書籍,如【救荒活民書】、【康濟錄】和【籌濟篇】等。這些書籍所傳授的救災知識,對我國古代的救災工作起到了積極的指導作用。現如今,隨着科學技術的進步,我們對自然災害的發生機理及其規律已經有了更為深刻的認識,具備了準確預測災害,提高抗災效果的能力,而信息交通的發達,也為我們宣傳和普及救災知識提供了便利。我們應當充分利用講座、科普影片、網絡課堂和知識競賽等形式,宣傳防災的科學知識,提高廣大群眾對災害的防範意識和自我保護能力。(作者:張爍　孟令戰 )