三、清代政制

清代政制，沿明代不设宰相，以大学士理国政，以便君主独裁。_{乾隆书程颐经筵劄子后，谓：『为宰相者，居然以天下之治乱为己任，至目无其君，此尤大不可。』}

命官则沿元代，满、汉分别，_{如内阁大学士，满、汉各二人，协办大学士，满、汉各一人。余仿此。}而实权多在满臣。

且满洲、蒙古无微员，_{从六品首领、佐二以下官，不以授满洲、蒙古。}宗室无外任。_{外任道以下官不以授宗室。其督、抚、藩、臬〔音孽〕、由特旨简放者，不在此例。}

君尊臣卑，一切较明代尤远甚。

明朝仪，臣僚四拜或五拜，清始有三跪九叩首之制。明大臣得侍坐，清则奏对无不跪。明六曹答诏皆称『卿』，清则率斥为『尔』。而满、蒙大吏折奏，咸自称『奴才』。_{又按：清初汉大臣对满洲亲王亦长跪。鹤征录：『康熙二十六年正月，诸王大臣议礼，阁臣白事，向诸王长跪移时，李之芳年老踣〔音勃〕地。高层云官给谏，抗章弹奏，遂令会议时大臣见诸王不得引身长跪。』又东华录：『康熙二十七年，给事中高层云疏参大学士王熙向康亲王杰书等跪语，王俱坐受。』}

雍正时别设军机处，自是内阁权渐轻，军机处权渐重。然军机处依然非相职。

军机处并无特出之首长，亦无权向各部及各督、抚直接发布命令。盖军机处仍不过为清王室一御用机关，不得目之为政府中之最高枢机。

并有所谓『廷寄谕旨』，最高命令以军机性质行之，更无外廷参预意见之余地。

清制，凡巡幸上陵、经筵、蠲〔音涓〕赈、内臣_{自侍郎以上。}外臣_{自总兵、知府以上。}黜陟，及晓谕中外事，用明发上谕，交内阁，以次交部、科。凡诰诫臣工、指授兵略、查核政事、责问刑罪之不当者等事，用寄信上谕，由军机大臣面承后撰拟进呈，出发即封入纸函，用办理军机处银印钤〔音黔〕之，交兵部加封，发驿驰递。

六部仅为中央行政长官，其权任亦大削。

清六部长官均无权对各省督、抚直接发布命令，则不得谓是总辖全国之行政长官。又各部尚书、侍郎均有单独上奏之权，则各部尚书亦江不得谓是统率各该部之惟一长官。清制六部尚书、左右侍郎俱满、汉各一人，则一部而长官六人。此等各无专事，甚或朝握铨衡，夕兼支计，甫主戎政，复领容台；一职数官，一官数职，曲存禀仰，遑论建树。

明废宰相而提高六部实权，吏、兵诸部尚书，在明代多卓著声绩。清则无宰相，而六部亦几下侪〔音材〕于具员。光绪三十一年，王大臣奏言政治积弊，谓：『名为吏部，但司掣〔音徹〕签之事，并无铨衡之权。名为户部，但司出纳之事，并无统计之权。名为礼部，但司典礼之事，并无礼教之权，名为兵部，但司绿营兵籍、武职升转之事，并无统御之权。』此种情形，盖自清初即尔。

虽仍设给事中，然其性质，转为御史官之一部，对朝廷诏旨，无权封驳。

清代重要折奏皆归军机处，外廷无可预闻。设六科给事中，并隸〔音丽〕于都察院。_{都察院有给事中三十人，监察御史四十四人，皆得单独参劾上奏。}台、谏合一，给事中以稽查六部百司为主，与御史职务相同，完全失却谏官本意。_{事亦始雍正初。汉臣有抗疏力争者，竟不获。}

用人大权，则全出帝王意旨。既不属之宰执，亦无所谓『廷推』。

南朝宋营阳王时，_{景平元年。}以蔡廓为吏部尚书，廓谓傅亮曰：『选事若悉以见付，不论。不然，不拜。』亮以语录尚书徐羡之，羡之曰：『黄散以下，悉以委蔡，_{宋黄门第五品。}吾徒不复措怀。自此以上，故宜共参异同。』廓曰：『我不能为徐干木署纸尾。』_{黄纸录尚书与吏部尚书连名。}遂不拜。

唐制有『敕授』，有『旨授』。敕授者，五品以上，宰臣奏可除拜之。旨授者，六品以下，吏部铨材授职，然后上言，诏旨但画闻从之，而不可否。_{韦贯之尝言：『礼部侍郎重于宰相。』宪宗诘〔音洁〕之曰：『侍郎是宰相除。』贯之曰：『然侍郎为陛下柬宰相，得无重乎？』}是自古用人，皆归相职与吏部也。

明废宰相而吏部权重，铨政主于文选司，自部、院属官，府、县正佐，皆听吏部择人注授，而大僚则由廷议会推。明制内阁大学士、吏部尚书由廷推，或奉特旨。侍郎以下及祭酒，吏部会同三品以上廷推。太常卿以下部推。通参以下，吏部于弘政部会选。在外官，惟督、抚廷推，九卿共之，吏部主之。布、按员缺，三品以上官会举。惟廷推大权，实在吏部。可参看赵翼二十二史劄记明吏部权重条。

朝臣用舍，权仍在外。_{孝宗时，陕西缺巡抚，吏部尚书王恕推河南布政使萧桢；诏别推，恕执奏不可，帝卒用桢。又中旨复钦天监革职监正李华官，大学士徐溥等拒不可，谓：『即位以来，未尝有内降。幸门一开，末流安底？臣等不敢奉诏。』又穆宗时殷士儋〔音单〕籍太监陈洪力，取中旨入阁；御史赵应龙劾之，殷不安其位而去。此皆明代皇帝在法理上无权直接用人之史证也。}清代首罢廷推之制，内外大员皆由特简。即一命以上，由部案例注阙者，亦必经引见，然后给凭赴职。用人行政，事事悉仰君主一人之独断，务求柄不下称，实中国有史以来之创局也。

政权既集中于中央，_{其实只是集中于内廷。}而各省又总督、巡抚常川监临，殆于常以兵政凌驾于民政之上。

明代地方长官，以布政使为主，巡抚、总督皆系朝官临时出使。事毕复命，职亦消灭。清制，督、抚常驻各省会，总督皆称『总督某某等处地方、提督军务粮饷』，或『兼巡抚事』云云。巡抚则云『巡抚某某等处地方、提督军务粮饷』云云。_{又或作『节制各镇兼粮饷』云云。}是明为军职矣。

而总督又兼『右都御史』衔，巡抚兼『左副都御史』衔，均得单独上奏参劾。而布政使则掌宣化承流，帅府、州县官廉其录职能否，上下其考，报督、抚上达吏部。大计之权，又全在督、抚，地方官吏黜陟，凭其意见。督、抚权乃日重，布政使仅如其属吏。_{康熙亲政，以亲民官须谙利弊，命督、抚举贤能。雍正元年，论督、抚甄别知府。嘉庆亲政，以知府承上接下要职，严谕各督、抚考核。咸丰时，军书旁午，民生凋敝，申谕督、抚随时严察。此皆清代地方政事付之督、抚，不付布政使之证。}

而国家有大兵役，又必特简经略大臣、参赞大臣，亲寄军要，督、抚仍不过承号令，备策应。

经略大臣、大将军、将军皆简王、贝勒、贝子、公或都统亲信大臣为之。遇大征伐，则置。_{终清世，汉大臣拜大将军，满洲士卒隶麾〔音灰〕下受节制，惟岳钟琪一人。}

及其承平无事，各省皆用满人为驻防将军。

八旗驻防，简将军、都统领之，将军乃专为满阙。

甚至绿营亦多用满员。

雍正六年，副都统宗室满珠锡礼言：『京营参将以下，千总以上，不宜专用汉人。』得旨。满洲人数本少，补用中外要缺已足。若京营参将以下，悉用满洲，则人数不敷，势必有员缺而无补授之人。乾隆间，拣发各省武职，率以满人应选。帝曰：『绿营将领，满、汉参用。若概将满员拣发，行之日久，将绿营尽成满缺，非所以广抡选而励人才。』饬所司议满、汉间用之法。然至三十八年，兵部复疏言：『直隶、山西、陕西、甘肃、四川五省，自副将至守备，满缺六百四十七。各省自副将至守备，千一百七十九缺，向以绿营选补，现满、蒙在绿营者逾原额两倍』云云，则满员仍充塞于绿营也。

国家收入，尽以养兵。

梁诗正疏：_{乾隆三年。}『各省钱粮，大半留充兵饷。不敷，邻省协拨。解部之项日少。』又云：_{乾隆十年。}『每岁天下租赋，以供官兵俸饷。各项经费，惟余二百余万，不足备水旱兵戈之用。』

而各省督、抚，亦以用满员为主，参用汉人特其不得已。

顺治入关，初议各省督、抚尽用满人，魏裔介为给事中，抗疏力争而止。康熙时，三藩平，仅议山、陕两抚不用汉人。时汉人为督、抚者尚多，故议用满人巡方以监察之。雍正朝，督、抚十七八皆汉军旗，朱批谕旨，常斥汉军卑鄙下贱。乾隆朝，直省督、抚，满人为多，汉人仕外官能荐至两司，已为极品。及季年，各督、抚无敢抗。咸丰以后，始汰满用汉。同治初，官文总督湖广官罢，满人绝迹者三年。仅英翰擢〔音濯〕至安徽巡抚。当同治己巳〔音似〕、庚午间，各省督、抚、提、镇，湘、淮军功臣占其大半，然不久满人势力复盛。甲午后，满督、抚又遍各省，以迄于亡。

其援用汉人，则先旁省而抑江、浙。

乾隆八年，杭世骏奏：『天下巡抚尚满、汉参半，总督则汉人无一焉。又果于用边省之人，而十年不调者，皆江、浙之人。』

内外官制分别又严，地方亲民官甚少升迁之望。

明有行取之制，在外推官、知县等可以入任科道。清乾隆中停止之。

亦无展布余地。

清制于县、府上加道，省、_布政司。道、府、_厅、州。县，已成四级。上有督、抚为五等。长上加长，临制益密。地方亲民官，仰承奉迎之不暇，何论实济政事？

『三藩』乱后，各省钱粮，扫数解京，地方绝无存留，更不必言建设。

康熙以前，各项钱粮，除地丁正项外，杂项钱粮不解京者尚多。自『三藩』之变以来，军需浩繁，遂将一切存留款项尽数解部。其留地方者，惟俸、工等项。此外则一丝一粒，无不陆续解京。虽有尾欠，部中亦必令起解。_{地方扣留财赋，不解中央，其事始咸丰时。正是各省满员淘汰，汉人重复起用之际也。}

雍正以后，并以『火耗』归入正项，地方更无余款，更说不到实济。

乾隆十年柴潮生上疏，谓：『康熙间法制宽略，州、县于地丁外，私征火耗。其陋规匿税，亦未尽釐〔音厘〕剔。自耗羡归公，一世弊窦，悉涤而清。然向者本出私征，非同经费，端介有司不敢苟取，贤能者则以地方之财治地方之事，故康熙间循吏多实绩。自耗羡归公，输纳比于正供，出入操于内部。地方有应行之事，应兴之役，一丝一忽，悉取公帑〔音趟〕。有司上畏户、工二部之驳诘，下畏身家之赔累，但取其事之美观而无实济者，日奔走之以为勤，遂成天下之大弊。

虽内如翰林编、检，外如道、府长官，亦不得专折言事。

清制，京官除各部、院堂官及道科外，外官除督、抚、藩、臬外，均不准专折言事。翰林院编修、检讨，皆由庶吉士授职，士林欣羡，以为荣遇，然谋议不参，谏诤〔音真〕不纳。寮友过从，但以诗、赋、楷法相砥〔音底〕砺〔音厉〕，最高讨论经籍训诂〔音古〕止矣。较之明代以翰林储才之初意，差失甚远。_{翰、詹〔音占〕授日讲起居注官得递折。}道领数郡，府领数县，职位于外官不为不崇，然清代既上临以督、抚、藩、臬，又禁不许专折言事，以视汉之太守得直达天子者，相去已远；就明代百官布衣皆得上书言之，更难相拟。

又严禁士人建白军民利病。

顺治九年，立卧碑于各直省儒学之明伦堂。凡军民一切利病，不许生员上书陈言。如有一言建白，以违制论，黜革治罪。又生员不许纠党多人，立监结社，把持官府，武断乡曲。所作文字，不许妄行刊刻，违者听提调官治罪。

按：明史选举志：『洪武十五年，颁禁例十二条，镌〔音涓〕立卧碑。』有云：『一切军民利病，农、工、商贾皆可言之，惟生员不许建言。』惟并不禁立监结社与刊刻文字。即不许建白之禁，在明代实系具文。故生员把持地方，至顾亭林拟之为』魏博牙军、成都突将』。至清代始对士人言论、结社、出版三大自由，皆切实严禁。清初如金圣叹诸人，即因此横罹〔音离〕非辜。自后士人遂无敢犯者。_{又按：明卧碑又有一条云：『生员内有学优才赡〔音善〕，深明治体，年及三十愿出仕者，许敷陈王道，讲论治化，述作文词，呈禀本学教官，考其所作签名具呈，然后亲赍〔音机〕赴京奏闻，再行面试。如果真才实学，不待选举，即行录用。』是明制不许生员建言军民利病，而许其敷陈治道，与清制用意自别。}

清廷又划山海关以外称东三省，其政制不与内地同。

按：辽河东、西岸，其地久为中国之一部分。如燕太子丹之逃秦，卫满之独立，以至三国时公孙度之称帝，其合则为中国之郡县，其分亦中国人之事业。满洲起于吉林长白山外，辽河两岸皆逐步取之于明。及入关以后，惟恐中国不能久踞，故特以关外为其禁地，备作退步。称奉、吉、黑为东三省，悉以将军、都统治之，不许汉人出关。往来过山海关，必凭文票。_{奉天地方，非贸易营运人不准前往；准往者，仍不得冒滥入籍。吉林则不准再有流民踵至私垦。}

不惟吉、黑两省不能开发，而辽宁一省因与中国隔绝，其地文化亦有退无进。直至光绪末年，始仿内地行省例设立道、府、州、县，并开放直、鲁各省人得出关开垦。中国近代东北文化之落后，实由清人以私意闭塞之也。又山西归化城、大青山_{今绥〔音随〕远境。}种地民户，亦禁令不许私添。直隶平泉、建昌、朝阳、赤峰四州县，今热河境。亦不准多垦一亩，增居一户。台湾亦禁止内地人民偷渡。此等禁令，皆至光绪时始废。

其对蒙古、西藏、青海，则一以旧俗羁縻〔音靡〕。

扶植喇嘛势力，禁止汉、蒙通商，皆以政令特意造成闭塞之情势。新疆一省，亦划为满员衣食之禁地。直至左宗棠率兵平回以后，其禁遂弛，汉人接踵移殖，故其地开发情况较佳。

理藩院无汉人，使汉、蒙不相接，以便其箝制统治之私。

理藩院管理院务大臣满洲一人，_{特简大学士为之。}尚书、左右侍郎俱各满洲一人，_{间亦有蒙古人为之。}额外侍郎一人。_{以蒙古贝勒、贝子之贤能者任之。}

其用刑残虐，则亦沿袭元明之制。

光绪三十一年，修订法律大臣沈家本等奏：『请删除重法三事：一曰凌迟、枭首，戮尸。凌迟，唐以前无此名目。辽史刑法志始列入正刑。宋熙宁以后，渐亦沿用。元明至今，相仍未改。枭首在秦汉时惟用之夷族之诛。六朝梁、陈、齐、周诸律，始于斩外别立枭名。自隋迄元，复弃不用。今之斩枭，仍明制。戮尸惟秦时成蟜〔音搅〕军反，其军吏皆斩戮尸，见于始皇本纪。此外历代刑制，俱无此法。

明自万历十六年定有戮尸条例，专指谋杀祖父母、父母而言。国朝因之，更推及于强盗。_{按：雍正时吕晚村即戮尸寸剉〔音挫〕，则不止于推及强盗而已。}一曰缘坐。缘坐之制，起于秦之参夷，及收司连坐法。汉高后除三族令，文帝除收孥〔音奴〕相坐律。惟夷族之诛，犹间用之。晋以下仍有家属从坐之法。唐律惟反叛、恶逆、不道，律有缘坐。

今律则奸党、交结近侍、反狱、邪教诸项俱缘坐。一案株连，动辄数十人。一曰刺字。刺字乃古墨刑，汉文帝废肉刑而黥〔音擎〕亦废。魏晋六朝虽有逃奴劫盗之刺，旋行旋废。隋唐皆无此法，石晋天福间，始创刺配之制，相沿至今。』据此知清代用刑，实袭用历代之重法。虽无明代厂卫廷杖之惨，而文字狱之深刻，则过于明尤远。

大臣稍失意旨，辄下外廷判罪，阳示至公极仁，而外廷仰承鼻息，加苛倍刻，遂开有史未有之先例。

最著者，如年羹尧逮至京师，_{以雍正三年十二月。}下议政大臣、三法司、九卿会鞫〔音菊〕。具狱辞：『年羹尧大逆之罪五，欺罔之罪九僭越之罪十六，狂悖之罪十三，专擅之罪六，忌刻之罪六，残忍之罪四，贪黩〔音读〕之罪十八，侵蚀之罪十五，凡九十二款，当大辟。』然后由雍正下谕贷其死。凡清廷杀大臣例如此。

其尤可笑者，清制，国恤，诸臣当于百日后剃发。乾隆孝贤皇后崩，有锦州知府金文醇被劾违制，逮下刑部拟斩。乾隆以为不当，责尚书盛安沽誉，予重谴。而江苏巡抚安宁又举江南河道总督周学健剃发如文醇，因并命逮治。且诏诸直省察属吏有违制剃发者，不必治罪，但以名闻。时塞楞额为湖广总督，亦剃发，具疏自陈。乾隆谕文醇已拟斩决，岂知督、抚中有周学健，岂知满洲大臣中有塞楞额，因释文醇、学健，赐塞楞额自尽。然学健终因此以他罪诛。盖积威之下，廷臣惟务刻深免祸，乃至以剃发一小节诛两大臣。而清廷满、汉歧视之心，更昭然若揭矣。

以清代与元代相比，清代汉化之程度特高，_{元恃武力，故轻视中国。满洲无所恃，故刻意模仿汉化。}而其为狭义的部族政权则一。